L'ordinamento giuridico italiano ha sviluppato, nel corso degli ultimi trent'anni, un articolato sistema di misure preventive volte a contrastare il fenomeno della violenza negli impianti sportivi. Tali provvedimenti, originati dalla necessità di fronteggiare comportamenti antisociali in occasione di manifestazioni sportive, hanno subito una progressiva evoluzione normativa, ampliando il proprio ambito applicativo e rafforzando l'apparato sanzionatorio.
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- Evoluzione storico-normativa delle misure di prevenzione
- Tipologie e presupposti applicativi delle misure di prevenzione
- Profili procedimentali e criticità applicative
- Applicazioni pratiche e analisi comparata
- Bibliografia
- FAQ
Centrale in questo contesto risulta il significato di Daspo, acronimo di "Divieto di Accedere alle manifestazioni Sportive", misura interdittiva che rappresenta lo strumento principale di prevenzione, collocandosi nella peculiare categoria delle misure di prevenzione atipiche. Il presente contributo si propone di analizzare l'evoluzione normativa di tali istituti, esaminandone i presupposti applicativi, le modalità di attuazione e le criticità emerse nella prassi amministrativa e giurisprudenziale, con particolare attenzione all'equilibrio tra esigenze di sicurezza pubblica e tutela dei diritti individuali.
Evoluzione storico-normativa delle misure di prevenzione
Il percorso evolutivo della legislazione in materia di contrasto alla violenza negli stadi si caratterizza per un progressivo inasprimento delle misure e un ampliamento del loro ambito applicativo, in risposta a specifici episodi di violenza che hanno segnato la cronaca sportiva nazionale.
La legge 401/1989: introduzione del Daspo
Il primo intervento organico in materia risale alla legge 13 dicembre 1989, n. 401, che ha introdotto nell'ordinamento il divieto di accesso ai luoghi dove si svolgono manifestazioni sportive. Questa normativa rappresenta la risposta legislativa a un decennio caratterizzato da crescenti episodi di violenza negli stadi italiani, culminati in alcuni tragici eventi:
- L'omicidio di Vincenzo Paparelli durante il derby Roma-Lazio del 1979, colpito da un razzo sparato dalla curva opposta
- Gli scontri di Genova del 1985 tra tifosi del Genoa e della Sampdoria
- La tragedia dell'Heysel del 29 maggio 1985, che pur verificatasi in Belgio, ebbe profonde ripercussioni sulla normativa europea e italiana
La legge 401/1989 configurava il Daspo come provvedimento amministrativo di competenza del Questore, caratterizzato da:
- Applicabilità a soggetti denunciati o condannati per reati commessi in occasione o a causa di manifestazioni sportive
- Durata massima iniziale di un anno
- Limitata possibilità di ricorso giurisdizionale
- Assenza di misure accessorie di controllo
Le riforme degli anni '90 e 2000
Il decennio successivo ha visto un significativo ampliamento dell'ambito applicativo attraverso numerosi interventi normativi:
- Il decreto-legge 717/1994 (convertito nella legge 45/1995) ha introdotto la possibilità di applicare il Daspo anche ai soggetti non denunciati, ma che "abbiano preso parte attiva a episodi di violenza"
- La legge 377/2001 ha esteso l'applicabilità della misura ai fatti commessi durante i trasferimenti da e verso i luoghi di svolgimento delle manifestazioni
- Il decreto-legge 28/2003 (convertito nella legge 88/2003) ha aumentato a tre anni la durata massima del provvedimento e introdotto l'obbligo di comparizione presso gli uffici di polizia
Particolarmente significativo è stato il decreto-legge 162/2005 (convertito nella legge 210/2005), emanato in risposta ai gravi disordini verificatisi durante il derby di Coppa Italia tra Inter e Milan del 12 aprile 2005, che ha:
- Introdotto il Daspo per fatti commessi all'estero
- Esteso la durata massima a cinque anni
- Ampliato le categorie di reati presupposto
- Rafforzato le sanzioni per l'inottemperanza
Le riforme recenti: il decreto Pisanu e il decreto Minniti
Gli interventi normativi più recenti hanno ulteriormente rafforzato il sistema preventivo:
- Il decreto-legge 119/2014 (c.d. "decreto Alfano") ha esteso il Daspo ai soggetti coinvolti in manifestazioni di discriminazione razziale e territoriale
- Il decreto-legge 14/2017 (c.d. "decreto Minniti") ha introdotto il Daspo urbano, estendendo la logica preventiva a contesti diversi dagli impianti sportivi
- La legge 146/2018 (c.d. "decreto sicurezza") ha ampliato i poteri dell'autorità di pubblica sicurezza e inasprito le sanzioni
Questi provvedimenti hanno progressivamente trasformato l'istituto del Daspo da misura emergenziale a strumento ordinario di prevenzione, con un significativo ampliamento dell'ambito soggettivo e oggettivo di applicazione.
Tipologie e presupposti applicativi delle misure di prevenzione
Il sistema attuale delle misure di prevenzione negli stadi si articola in diverse tipologie, caratterizzate da specifici presupposti applicativi e modalità esecutive.
Il Daspo "ordinario" ex art. 6, comma 1
La misura fondamentale è costituita dal divieto di accesso ai luoghi dove si svolgono manifestazioni sportive, che può essere disposto nei confronti di:
- Soggetti denunciati o condannati per reati commessi in occasione o a causa di manifestazioni sportive
- Persone che hanno preso parte attiva a episodi di violenza su persone o cose in occasione o a causa di manifestazioni sportive
- Individui che nelle medesime circostanze hanno incitato, inneggiato o indotto alla violenza
- Soggetti denunciati o condannati per porto di armi improprie in occasione di manifestazioni sportive
I presupposti valutativi si caratterizzano per:
- Pericolosità sociale specifica del soggetto in relazione ai luoghi di svolgimento di manifestazioni sportive
- Prognosi di reiterazione di comportamenti analoghi
- Principio di proporzione tra la valutazione di pericolosità e l'estensione temporale e spaziale del divieto
Il Daspo con obbligo di comparizione
L'articolo 6, comma 2, prevede che il Questore possa disporre, unitamente al divieto di accesso, l'obbligo di presentarsi presso un ufficio di polizia in concomitanza con le manifestazioni sportive specificate. Questa misura accessoria:
- Richiede la convalida dell'autorità giudiziaria entro 48 ore
- Si applica ai soggetti considerati maggiormente pericolosi
- Comporta un controllo effettivo sull'osservanza del divieto principale
- Necessita di una motivazione rafforzata in ordine alla pericolosità sociale
Il Daspo di gruppo
Una significativa innovazione è rappresentata dal c.d. "Daspo di gruppo", introdotto dal decreto-legge 53/2019 (convertito nella legge 77/2019), che consente l'applicazione della misura nei confronti di:
- Interi gruppi di tifosi identificati come pericolosi
- Soggetti che, pur non avendo partecipato direttamente a episodi di violenza, risultano stabilmente inseriti in gruppi violenti
Questa tipologia si caratterizza per:
- Valutazione collettiva della pericolosità
- Presunzione di appartenenza al gruppo
- Inversione dell'onere probatorio in capo al destinatario della misura
Il Daspo "a cascata"
Il sistema prevede, inoltre, il c.d. Daspo "a cascata" o "automatico", che scatta in conseguenza di:
- Condanne definitive per reati specifici (ad esempio, lancio di materiale pericoloso, scavalcamento, invasione di campo)
- Violazione di precedenti misure di prevenzione in ambito sportivo
In tali casi, l'applicazione del Daspo prescinde da una valutazione attuale della pericolosità, fondandosi su una presunzione legale derivante dal precedente giudiziario.
Profili procedimentali e criticità applicative
L'applicazione concreta delle misure di prevenzione negli stadi presenta significative peculiarità procedimentali e criticità sotto il profilo della tutela dei diritti individuali.
Procedimento amministrativo e garanzie difensive
Il procedimento di applicazione del Daspo si caratterizza per:
- Competenza esclusiva del Questore nel caso del Daspo semplice
- Necessità di convalida giudiziaria per il Daspo con obbligo di comparizione
- Articolata fase istruttoria basata su relazioni di servizio, informative, denunce e testimonianze
- Motivazione specifica in ordine alla pericolosità sociale e alla durata del provvedimento
Le principali criticità attengono a:
- Limitata partecipazione dell'interessato nella fase amministrativa
- Valorizzazione di elementi indiziari non sempre corroborati da riscontri oggettivi
- Automatismi applicativi in contrasto con il principio di valutazione individuale della pericolosità
- Tempi ristretti per l'impugnazione (30 giorni per il ricorso al TAR)
Casistica giurisprudenziale significativa
L'analisi della giurisprudenza amministrativa evidenzia alcuni orientamenti consolidati:
- Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 5702/2019: ha confermato la legittimità del Daspo basato su elementi indiziari, purché supportati da fonti attendibili e oggettivamente riscontrabili
- TAR Lazio, sentenza n. 9347/2020: ha annullato un provvedimento di Daspo per difetto di motivazione in ordine alla pericolosità attuale del destinatario
- Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 3297/2021: ha ribadito la necessità di una valutazione specifica della personalità del destinatario, anche in caso di Daspo "a cascata"
Particolarmente significativa appare la sentenza n. 27/2020 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 3, nella parte in cui prevede che la notifica del provvedimento debba contenere l'avviso della facoltà di presentare richiesta di comparizione personale, ma non anche l'avviso della facoltà di presentare memorie e deduzioni difensive.
Profili di compatibilità costituzionale ed europea
Le misure di prevenzione negli stadi pongono delicate questioni di compatibilità con principi costituzionali ed europei:
- Principio di determinatezza delle fattispecie di pericolosità (art. 25 Cost.)
- Diritto di difesa e contraddittorio (art. 24 Cost.)
- Libertà di circolazione (art. 16 Cost.)
- Presunzione di innocenza (art. 27 Cost. e art. 6 CEDU)
- Proporzionalità delle restrizioni ai diritti fondamentali (art. 3 Cost. e principi CEDU)
La giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo ha più volte sottolineato la necessità che le misure preventive:
- Siano fondate su disposizioni legislative accessibili e prevedibili
- Perseguano uno scopo legittimo in una società democratica
- Risultino proporzionate al fine perseguito
- Prevedano adeguate garanzie procedurali
Applicazioni pratiche e analisi comparata
L'efficacia delle misure di prevenzione negli stadi può essere valutata attraverso l'analisi delle applicazioni concrete e il confronto con esperienze internazionali.
Dati statistici sull'applicazione del Daspo in Italia
Secondo i dati dell'Osservatorio Nazionale sulle Manifestazioni Sportive, negli ultimi anni si registra:
- Un incremento costante del numero di Daspo emessi (da circa 2.500 nel 2010 a oltre 6.000 nel 2022)
- Una durata media dei provvedimenti pari a 3,2 anni
- Una percentuale di recidiva del 12% tra i destinatari della misura
- Un significativo decremento degli episodi di violenza grave all'interno degli stadi
- Una tendenza allo spostamento dei fenomeni violenti dalle strutture sportive alle aree limitrofe
Questi dati suggeriscono un'efficacia preventiva specifica delle misure, accompagnata tuttavia da effetti di dispersione territoriale dei comportamenti violenti.
Modelli comparati di prevenzione della violenza negli stadi
L'analisi comparatistica evidenzia approcci differenziati al fenomeno:
- Il modello inglese (Football Banning Order) prevede misure interdittive particolarmente severe, con durata fino a 10 anni e controlli rafforzati, accompagnate da significativi investimenti nella sicurezza passiva degli impianti
- Il modello tedesco privilegia un approccio integrato che combina misure interdittive (Stadionverbot) con programmi di prevenzione sociale e coinvolgimento delle tifoserie organizzate
- Il modello spagnolo prevede un sistema amministrativo centralizzato con sanzioni economiche significative e misure interdittive di media durata
Il confronto suggerisce che l'efficacia delle misure preventive risulta massimizzata quando:
- Si inseriscono in un quadro integrato di interventi strutturali e sociali
- Prevedono meccanismi di gradualità e personalizzazione
- Sono accompagnate da programmi di reinserimento per i destinatari
- Si fondano su un'efficace collaborazione tra autorità di pubblica sicurezza e società sportive
Bibliografia
- Calabrò M., "Le misure di prevenzione nel contrasto alla violenza negli stadi: profili costituzionali e amministrativi", Giappichelli Editore, 2021
- Cortesi M.F., "Il procedimento di prevenzione della violenza sportiva", Cedam, 2019
- Napolitano A., "Daspo e sicurezza negli stadi: evoluzione normativa e giurisprudenziale", Maggioli Editore, 2022
FAQ
Quale differenza esiste tra Daspo sportivo e Daspo urbano?
Il Daspo sportivo e il Daspo urbano differiscono per ambito di applicazione e finalità. Il primo è specificamente diretto a prevenire la violenza nelle manifestazioni sportive, impedendo l'accesso agli impianti e, nei casi più gravi, imponendo l'obbligo di comparizione presso gli uffici di polizia durante gli eventi. Il Daspo urbano, introdotto dal D.L. 14/2017, ha invece una portata più ampia, mirando a tutelare il decoro e la vivibilità urbana attraverso l'allontanamento da determinate aree cittadine di soggetti che pongono in essere comportamenti considerati lesivi della sicurezza pubblica.
È possibile impugnare un provvedimento di Daspo e con quali modalità?
Il provvedimento di Daspo è impugnabile attraverso due distinti rimedi giurisdizionali, in funzione della tipologia della misura. Il Daspo "semplice" può essere impugnato davanti al Tribunale Amministrativo Regionale competente entro 30 giorni dalla notifica, con possibilità di richiedere la sospensione cautelare degli effetti. Il Daspo con obbligo di comparizione, invece, richiede la convalida del Giudice per le Indagini Preliminari entro 48 ore dall'emissione; contro il decreto di convalida è possibile proporre ricorso in Cassazione per violazione di legge entro 10 giorni.
Quali conseguenze comporta la violazione di un provvedimento di Daspo?
La violazione del Daspo configura il reato previsto dall'art. 6, comma 6, della legge 401/1989, punito con la reclusione da uno a tre anni e con la multa da 10.000 a 40.000 euro. La condanna comporta inoltre l'applicazione automatica di un nuovo Daspo di durata da cinque a otto anni, con obbligo di comparizione. È prevista inoltre la possibilità di arresto in flagranza differita, entro 48 ore dal fatto, sulla base di documentazione videofotografica. La reiterazione della violazione comporta un significativo aggravamento sanzionatorio e l'applicazione di misure cautelari personali.
